Sobre la regulación de las gradas de animación. (Tercera parte)

La regulación de las gradas de animación, fase actual de la lucha contra la violencia en el fútbol. Una aproximación crítica a la normativa en proyecto. (Tercera parte)

B. El proyecto de regulación en trámite

En lo que afecta a la regulación de las Gradas de Animación, que es el objeto de este trabajo, la Liga ha integrado la misma en un «Reglamento de ventas de abonos y entradas» que se incorporará como Libro XI al Reglamento General de la Liga. La naturaleza jurídica de los reglamentos de las ligas profesionales no es pacífica en la doctrina. Se debate, como ha sintetizado el profesor Millán Garrido, si «son fuente de obligaciones por la aceptación de los obligados, esto es, son normas convencionales, vinculantes tan sólo en tanto son asumidas por los propios clubes y sociedades anónimas deportivas integrantes de las ligas (25)» o si, solo en el caso de que la regulación afecte «al marco general en que han de desarrollarse las competiciones (26)», se trataría de «genuinas normas jurídicas (27)».

Aunque, desde el punto de vista teleológico, una disposición orientada a impedir la violencia en el deporte debería entenderse, por postulado, como integrante de ese «marco general en que han de desarrollarse las competiciones», es discutible que el «Reglamento de ventas de abonos y entradas» participe del concepto restrictivo del artículo 3.1. a) del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, por más que dado que, como veremos, pretende regular características concretas de ámbitos específicos de los estadios, limitaciones en el acceso de aficionados a los mismos, e incluso prestaciones personales de datos biométricos de su identidad por parte de estos, a nuestro modo de ver, fuera conveniente dotar a alguna de las medidas contempladas, e incluso a otras que ha olvidado o no se ha atrevido a contemplar, de una eficacia normativa que, como hemos visto (28), excede la propia de los reglamentos de las ligas profesionales.

Sea, pues, con la naturaleza de convención, que obliga a los clubes y sociedades anónimas asociados a la Liga por causa de su pertenencia misma, o con la de norma de «ínfimo» rango (29) integrante del orden jurídico deportivo, más acorde a nuestro criterio y a su procedimiento de aprobación por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes, el reglamento proyectado tiene carácter básico, de modo que sus disposiciones deberán ser objeto de transposición a la reglamentación interna de los clubes, que no podrán vulnerarlas. No obstante, contiene normas de cuya propia formulación se deduce que son de directa aplicación. Haya sido o no utilizada como precedente la experiencia de la grada del estadio Santiago Bernabéu, lo cierto es que algunas de las instituciones definidas y aplicadas por el Real Madrid para el control del elemento subjetivo de su grada de animación, se incorporan como elementos esenciales de la estructura del proyecto de regulación de la Liga.

Las normas que contiene el artículo 2 del proyectado reglamento, que regulan la venta de abonos para las gradas de animación, se articulan en seis apartados. El apartado 1 define la grada de animación. El número 2 establece la obligación del club de recoger junto a los datos de identificación del titular de un abono de temporada sus datos biométricos, y la correspondiente obligación de prestarlos por parte del titular. El apartado 3 establece el carácter personal e intransferible de los abonos a estas gradas, junto a la carga, derivada para su titular, de someterse a controles adicionales de verificación de la identidad que resulten necesarios. El apartado 4 establece la prohibición de acceso a las gradas de animación de todo aquél aficionado que no sea titular de un abono de temporada. En el apartado 5 se enuncian una serie de obligaciones, en realidad cargas, que el titular de un abono en esta zona específica del estadio debe aceptar, y entre las mismas, con discutible sistemática, la de que los materiales de animación que se exhiban deberán ser previamente aprobados por el club o SAD y que en el caso de que identifiquen a una peña esta deberá estar previamente inscrita en el Libro registro. El apartado 6, finalmente, establece una excepción posible a la norma de identificación en el acceso mediante control biométrico y determina que tendrá carácter «puntual» y sólo podrá utilizarse si el club dispone un procedimiento alternativo para verificar la identidad de quien pretenda acceder a la Grada.

También contienen mandatos que afectan a las gradas de animación, el artículo 3.1 (prohibición de la venta de entradas en taquillas para gradas de animación), el artículo 5.2.b) (prohibición de venta de entradas por internet para las gradas de animación, salvo la excepción que contempla) y el artículo 6.1 (prohibición de distribución de entradas de cortesía e invitaciones para la zona de grada de animación, «por norma general», luego salvo excepciones) del proyecto.

Una vez aprobado inicialmente por la Asamblea General Extraordinaria de la Liga, de acuerdo con lo previsto para esta clase de normas en el artículo 11. b) de sus Estatutos, el Reglamento deberá ser aprobado aún por la Comisión Directiva del Consejo Superior de Deportes. Sus disposiciones adicionales y transitorias definen un régimen de entrada en vigor diferido hasta la temporada 2016-2017 para algunos de sus mandatos. No así para los contenidos en el artículo 2.

C. Una aproximación crítica al proyecto de regulación

El entusiasmo que suscita la iniciativa de la Liga no tarda en traducirse en escepticismo a la vista del texto del proyecto, que adolece de defectos que deberían subsanarse para que sus objetivos sean viables. No negamos la potencial eficacia de cada una de las concretas medidas dispuestas por el proyectado reglamento en orden a la satisfacción de su declarada finalidad de combatir la violencia y mejorar la seguridad. Resultaría difícil poner en cuestión la idoneidad de la mayoría de ellas. Nuestra preocupación es que corren el riesgo de quedarse en agua de borrajas, y el reglamento de desperdiciar una ocasión singular para abordar con eficacia este aspecto clave en la lucha contra la violencia.

Nuestra primera reflexión se refiere al ámbito material de la norma. Genera bastantes dudas que la mera regulación de la venta de entradas y abonos sea suficiente para conseguir la regulación, ordenada a la finalidad general de combatir la violencia, de la realidad fáctica de las gradas de animación. Introduce, como hemos dicho, aspectos básicos, cuya eficacia se ha venido contrastado desde enero de 2014 en la Grada de Animación del Estadio Bernabéu, como son el de la no transferibilidad del abono y el control biométrico al acceso, pero a cambio genera lagunas de regulación (30) que hacen difícil que se lleve a la práctica con la misma eficacia que la del ejemplo del que, probablemente, las toma.

Si la Liga dispone de títulos competenciales bastantes para definir las características de los estadios en orden a combatir la violencia y garantizar la seguridad, como reconoce el propio preámbulo del proyecto, no se entiende la debilidad conceptual, la falta de sustancia significante de que adolece definición de grada de animación contenida en el apartado 1 de su artículo 2, del siguiente tenor: «Se entiende por grada de animación (o cualquier otra denominación que pudiera darse), aquel sector, zona o graderío del recinto deportivo definido como tal por el propio Club/SAD o de oficio por LaLiga, destinado exclusivamente a aficionados locales, que esté sectorizado y diferenciado del resto del aforo, con accesos exclusivos al sector, zona o graderío, y, a los efectos de este Reglamento, cuando se tenga instalado en esa zona concreta el sistema de acceso mediante reconocimiento biométrico»

Al margen de lo farragoso de la redacción, la consecuencia de la discutible técnica normativa empleada es que, aun reservándose la Liga la potestad de definir «de oficio» esta clase de ámbitos en los estadios, si el club no instala el sistema de identificación biométrica en su control de acceso no será «grada de animación» a los efectos del reglamento. Sorprende —o quizá no debería sorprender, habida cuenta de que la aprobación inicial del reglamento corresponde a los propios clubes, que tantos motivos han dado para que se ponga en cuestión su compromiso incondicional en esta materia— que el proyecto de Reglamento no contenga, sin embargo, disposición alguna que obligue a la implantación de dicho sistema de control de acceso.

Aun con la previsión de definición de los ámbitos de animación «de oficio» por la Liga, bastará alegar que uno no tiene grada de animación en su estadio para que la norma sea inaplicable. La pregunta surge de inmediato. ¿Qué obligaciones tienen, entonces, los clubes que no instalen el control biométrico de acceso a la grada? En relación con las gradas de animación, el proyecto no define ninguna.

No es, naturalmente, la pretensión de este trabajo proponer un texto alternativo, pero la finalidad del reglamento exigía que la norma del apartado 1 del artículo 2, que tiene carácter nuclear porque de ella depende la viabilidad del conjunto de sus restantes previsiones, exigía la definición obligatoria en todos los estadios de ámbitos con características arquitectónicas propias, idóneas tanto para acoger su función específica, como para el control de sus usuarios, fuera de los cuales no estaría permitido a los organizadores dispensar a sus seguidores cualquiera de las facilidades asociadas a las mismas, comenzando por los precios reducidos del abono en relación con localidades de similares características y localización en el estadio.

No se alcanza a comprender cuál pueda haber sido el motivo de no utilizar esos otros títulos competenciales, salvo el que apunto aquí, a título de inferencia, del temor o la completa certeza, una vez realizadas las oportunas consultas, de la no consecución del apoyo estatutario preciso por parte de los clubes para conseguir su aprobación. Si así ha ocurrido, la opinión pública debería conocerlo, porque no es de recibo que un negocio que consume la gran cantidad de recursos públicos que se le destinan en materia de seguridad, regatee a los ciudadanos que los destinan, participen o no del espectáculo, la asunción por parte de sus gestores de las cargas tendentes a reducir esos costes.

D. Sugerencias para una futura regulación

Primera.- La elogiable iniciativa expuesta y el decepcionante resultado en que se plasma demuestran la necesidad de que los poderes públicos colmen la laguna de sus propias normas jurídicas respecto a este ámbito específico de los estadios, para que la regulación resultante presente una coherencia sistémica, desde la legislación, pasando por los reglamentos de los organizadores de la competición y de los partidos, a los de las entidades que articulan la participación de los seguidores, cualquiera sea la naturaleza jurídica y el rango normativo de sus disposiciones.

Segunda.-  Las gradas de animación existen, ya se quiera reconocer expresamente por los clubes esa realidad, o se camufle con cualquier subterfugio. Como, precisamente, lo que se trata es de evitar el subterfugio, que pone en cuestión la eficacia del ordenamiento contra la violencia, la medida normativa proporcionada es establecer su obligatoria existencia en todos los estadios, identificando sus caracteres esenciales, para, a partir de ese presupuesto, someterlas a un régimen normativo de mínimos indisponible para los clubes.

Tercera.- Una regulación efectiva de las gradas de animación exige adecuación a la realidad. Es preciso modificar las disposiciones de la legislación en vigor, y estatutarias y reglamentarias de la Liga, orientadas a la seguridad del ámbito general de los estadios, que obligan a que todas las localidades sean de asiento. La praxis consolidada de tolerancia sobre la no aplicación de esta norma a la actividad de las gradas de animación evidencia que una legislación que se opone a usos sociales consolidados, derivados del funcionamiento normal de los sistemas de relación social, está abocada a la inaplicación. Sólo se anima de pie. En otras competiciones nacionales (Bundesliga) no existe esta obligación, y no por ello el índice de sucesos violentos dentro de sus estadios es mayor. La instalación de asientos en las gradas de animación no constituye un elemento de seguridad, sino de riesgo, y sin embargo, la finalidad de seguridad que inspira esa norma dictada con carácter general para la totalidad del estadio, se puede conseguir perfectamente con las normas de definición de aforo y gestión de entradas que se proponen en el proyecto de regulación de la Liga, añadiendo la instalación, en lugar de asientos, de otros elementos de seguridad, como barras anti-avalanchas y similares. Así se tendría una de las notas esenciales de diferenciación de las gradas de animación que integrarían su definición: Ámbitos o sectores de los estadios exclusivamente reservados a la afición local compuestos por localidades numeradas y sin asiento y sometidos a restricciones especiales para su acceso.

Cuarta.- En la regulación de su elemento subjetivo, también ayudará partir de la realidad. Se trata de establecer consecuencias normativas orientadas a la estrategia de combate a la violencia precisamente a partir de ella. Para que una animación funcione son necesarios sistemas de organización interna de alguna complejidad. La solución de esa necesidad en las reglamentaciones internas de los organizadores de los partidos permite reservar el acceso a sujetos que pertenezcan a una peña, o colectivo de aficionados, previamente reconocidos por el club e inscritos en su libro registro, a los que puede calificar un previo compromiso de responsabilidad frente al club. Esos mismos reglamentos internos deberían contemplar la declaración de no idoneidad para participar en la grada de animación a los colectivos de aficionados que no apliquen los mecanismos de proposición de candidatos o la disciplina social de forma efectiva.

Quinta.- El sistema de prevención de la infracción tiene que fortalecerse. Tanto desde el punto de vista del refuerzo del elemento disuasorio que ofrecen los sistemas de sanción, como del establecimiento de estímulos positivos (31). En el primer aspecto, mediante la creación de modalidades agravadas de los tipos de infracción, justificadas por la especial relevancia en los estadios de las eventuales vulneraciones que se producen desde las gradas de animación. En el segundo aspecto, estableciendo por la Liga un sistema que valore el correcto funcionamiento de las gradas de animación, en cuanto a la ausencia de manifestaciones de violencia en su propio ámbito y en los desplazamientos a estadios contrarios, en cuanto al respeto a los valores de convivencia y constitucionales, a la integración en sus comunidades, y en cuanto a la ayuda y soporte a las aficiones rivales visitantes. Los clubes pueden reforzar decisivamente ese sistema de estímulos positivos (32) con la regulación de un sistema de administración de las ayudas que les sea posible prestar a sus respectivas gradas de animación, vinculado a la consecución de esta clase de objetivos. Ello constituiría un elemento de refuerzo notorio para el autocontrol de las gradas de animación.

En general, como la experiencia concreta que hemos comentado ha demostrado, la regulación debe favorecer que la expulsión de las gradas de los grupos organizados que promueven la violencia venga sucedida, sin solución de continuidad, por la incorporación de aficionados con vocación de seguidores activos de su club, que están a la espera de que un ambiente inclusivo, ajeno al lenguaje del odio y exento de manifestaciones violentas, racistas e intolerantes, les permita expresar pacíficamente su pasión.

Si las regulaciones públicas, las del organizador de la competición en su desarrollo, y las de los clubes en su aplicación a cada realidad concreta, no se alinean en la consecución de este objetivo de remplazo, la mera expulsión de los elementos caracterizados como más violentos de los grupos organizados tampoco tendrá buen pronóstico. Para la escala de valores que rige esta clase de colectivos, en los que el apoyo al club es un pretexto argumental, de carácter absolutamente instrumental, para el ejercicio de su violencia contra el sistema, la identificación con el grupo está muy por encima de la identificación con el club, y no digamos con el fútbol (33). Los que continúen en las gradas reproducirán los valores del grupo y ejecutarán como soldados las acciones que fuera del estadio decidirán los expulsados. Y la violencia seguirá latiendo a la espera de la siguiente desgracia.

(25) Cfr. A. Millán Garrido, Ligas Profesionales: Estatutos y Reglamentos, cit., p. 3.

(26) Términos en que el artículo 3.1. a) del Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre, define la, en principio más amplia, competencia de «organizar su propias competiciones», atribuida a las ligas por el artículo 41.4. a) de la Ley del Deporte, restricción que califica de muy cuestionable Millán Garrido. Vid. A. Millán Garrido, Ligas Profesionales: Estatutos y Reglamentos, cit., p. 10.

(27) Cfr. A. Millán Garrido, Ligas Profesionales: Estatutos y Reglamentos, cit., p. 10.

(28) Vid. Subapartado B, apartado IV, supra.

(29) Cfr. A. Millán Garrido, Ligas Profesionales: Estatutos y Reglamentos, cit., p. 3.

(30) Defectos, quizá, tributarios de la falta en su proceso de elaboración de información precisa sobre la cultura, la naturaleza de las relaciones internas y la mecánica de funcionamiento de las gradas de animación. En ese sentido, un reproche al proceso de formación del criterio de la Liga es la completa ausencia de consultas a las organizaciones que participando de la animación activa en los estadios defienden no menos activamente que ésta sea pacífica y respetuosa con los valores constitucionales, en muchas ocasiones a costa de soportar sus miembros la violencia de los grupos ultras. El preámbulo del proyecto de reglamento de la Liga manifiesta que se ha consultado con «Aficiones Unidas». Eso, permítasenos la licencia del lenguaje coloquial, y dicho sea sin merma del respeto que nos merece la orientación a la convivencia pacífica de esta federación de federaciones de peñas, es como consultar a los «coros y danzas de la Sección Femenina» sobre la organización del Festival de Woodstock.

(31) Estímulos positivos que deberían afectar también a la graduación de la intensidad de las medidas de prevención y control de las fuerzas de orden público sobre los desplazamientos, accesos y desalojos de los estadios.

(32) En este terreno, como en el de la promoción de la integración de las gradas en sus comunidades locales, o en el de la integración en las mismas de otras culturas y poblaciones de distintos orígenes raciales, podría desempeñar un papel decisivo la cooperación de las fundaciones de los clubes. Cfr. A. Millán Garrido, «Apunte sobre las fundaciones en el fútbol profesional», en A. Millán Garrido (Coord.), Estudios jurídicos sobre el fútbol profesional, Madrid, 2013, p. 366. El autor se refiere a la calidad de las fundaciones de instrumento de primer orden «para cooperar en el cumplimiento de -o, incluso, asumir- los fines de interés general de los clubes». Este de la erradicación de la violencia y las conductas intolerantes del fútbol es desde luego un fin de interés general, exigible en buena política de responsabilidad social, que en el caso de las gradas de animación coincide además con el interés particular de los clubes.

(33) Consustancialmente enemigos de la «tribu del fútbol» —expresión del periodista John Carlin adaptada por Ríos Corbacho— a la que tratan de someter mediante la coacción para ponerla al servicio de sus objetivos sociopolíticos. Cfr. J.M. Ríos Corbacho, ‘Palabra de fútbol’ y Derecho penal, Madrid, 2015, p.14.

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